계간 농정연구 2014년 가을호는 직접지불제의 운영현황을 전체적으로 점검하고 특히 최근 논란이 되는 FTA피해보전직불제 및 농업수입보험제도 도입에 대해 구체적으로 검토해봄으로써 향후 국내 직접지불제가 나아가야 할 방향을 제시하고자 “직접지불제의 개선방향”을 통합주제로 설정해 특집논문 3편과 논단 원고를 실었다.
세 편의 특집논문은 지난 7~9월에 개최된 농정연구센터 월례세미나의 주제발표와 전문가들의 토론내용으로 채워졌다. 7월 제 253회 월례세미나에서 발표된 임정빈의 「FTA 피해보전직불제의 개선방안」은 산정방식 및 보상수준을 둘러싸고 논란이 빚어지는 FTA 피해보전직불제의 현황과 문제점을 분석하고 개선방안을 제시하고 있다.
임정빈은 FTA 피해보전직불제의 쟁점으로 ①국내외 농산물 가격의 상승이 지속될 경우, 명목가격을 기준으로 시행 중인 피해보전직불제는 발동요건을 충족할 가능성이 낮다는 점, ②피해보전직불제가 발동되어도 농가 실질 수취가격을 안정시키는 효과는 제한적이라는 점, ③수입기여도 산출의 법적 근거가 미약하고 중요 파라미터인 탄력성에 대한 민감도와 신뢰성 문제, ④시장점유율이 낮을수록 높은 값으로 적용되는 수입피해발동계수의 부적절성, ⑤FTA피해보전직불제만으로 농가소득 및 경영안정 문제를 모두 해결할 수 없다는 한계 등을 소개한다.
이와 함께 개선방안으로 수입기여도의 법적근거 마련과 산출방식의 개선, 피해보전 지급단가 개선, 수입피해발동계수 적용 재검토, ‘농업인 등 지원위원회’의 독립성과 전문성 제고, 농가소득 및 경영안정 대책과의 연계 강화 등을 강조하고, 보완된 수입기여도 산출방식을 소개했다.
8월의 제 254회 월례세미나에서 발표된 강마야 등의 「농업직불금 제도의 문제와 개선방안」은 직접지불의 개념과 정의를 검토하고 현행 농업직불금 제도실태를 분석, 주요 선진국의 농업직불금 제도 사례를 비교한 후 향후 우리가 도입해야 할 제도의 개념과 기본원칙 및 방향을 재설정하자고 주장한다.
필자들은 우리나라 농업직불금 제도의 구조적 문제점을 ①직불제별 유형이 다른데 소득 및 경영안정이라는 비슷한 목적 지향, ②농업·농촌의 다원적·공익적 기능 반영 불충분, ③종합적인 관리 시스템 및 운영 미비, ④상호준수 이행에 대한 관리감독 미흡, ⑤지방정부의 역할·기능적 한계 등으로 요약한다.
이들이 제안하는 새로운 직불제는 희망농업 직불(제1축), 생태경관 직불(제2축), 행복농촌 직불(제3축)로 구성된다. 이 밖에 이들은 세부 프로그램과 더불어 농정예산 확대, 농정예산 재편, 타부처 예산 통합운영 등 재원확보 방안도 제시하고 있다.
9월의 제 255회 월례세미나에서 발표된 정원호의 「농업수입보험제도 도입의 방향과 과제」는 쌀 관세화 시행 결정에 따른 국내 보완대책의 하나로 논의되는 수입보험에 관해 구체적 도입방향을 제시하고 있다.
그는 기상이변과 FTA 등 시장개방 확대로 인해 농업경영의 불확실성이 증대하고, 가격과 생산량 변동에 따른 수입 불안정 보장 프로그램이 없는 상황에서 수입보험은 현행 농작물재해보험의 한계를 보완할 것이라고 전망하고 수입보험 가입에 따른 효과를 실제 도상연습 품목을 대상으로 한 시뮬레이션을 통해 검증하고 있다.
하지만 현재 가격변동의 경우 보험사고의 우연성이 결여되어있는 점, 보장수입 및 실제수입 산출의 객관성 부족, 보험인수 심의 및 요율산출을 위한 과거정보 부족 등의 문제를 지적하며 향후 법적·제도적 기반 구축, 보험통계 DB구축, 상품설계, 기존 프로그램과의 관계 정립, 효율적인 손해평가체계 확립, 공정한 위험분산체계 확립, 정부의 소요예산 추정 등을 위해 노력해야 한다고 주장한다.
이번호 논단에서는 직접지불을 비롯한 국내외 농정의 흐름을 각계 전문가가 진단하고 우리에게 주는 시사점을 도출하고자 했다. 첫 번째 논단에서 이명헌은 유럽의 공동농업정책에 대해 독일의 다양한 시민단체들이 공동서명을 통해 발표한 2010년 문건을 통해 당시 시민사회가 공동농업정책에서 무엇을 문제로 인식했고 어떠한 개혁을 요구했는지 살펴봄으로써 EU 농업정책의 배경과 문제점을 다각적으로 이해하는 데 도움을 주고자 한다. 농정의 형성 과정에서 시민사회가 어떤 목소리를 내고있는지를 가늠해볼 수 있는 좋은 자료다.
필자에 따르면 독일의 소농, 유기농, 환경보호, 자연보호 등 다양한 단체들은 현재 공동농업정책이 동식물종의 다양성 유지, 토양·물기후를 보호하는 농업확보, 세계인구에 대한 영양공급 등을 비롯한 새로운 사회적 요구에 제대로 대응하지 못하고 있다고 지적하고 자신둘이 추구하는 농업상을 ‘지구적 책임을 지는 다기능적이고 농민적·유기적 농업’으로 내세운다.
이와 함께 시민단체들은 지속가능성, 농민적 경영, 환경·기후·동물보호 관련 농가의 사회적 기여와의 직접 연계, 명확한 대응의무, 다기능성 생산방식으로의 전환에 대한 충분한 유인 부여 등의 요소가 보완되어야 한다고 주장한다.
두 번째 논단에서 김태곤은 최근 직접지불제를 개혁한 일본의 사례를 소개한다. 특히 다원적 기능 직불제의 강화 측면을 강조해 설명하며 일본과 비슷하게 쌀 과잉 및 농가소득 문제를 겪고 있는 한국농업에 시사점을 제시하고 있다.
필자는 일본의 경영안정직불제는 쌀직불제, 논활용직불제, 밭작물직불제 등 세 가지로 구분되며 최근 쌀 직불제의 감축, 논활용 직불제의 유지, 밭작물 직불제의 유지 등의 흐름을 통해 쌀 과잉 문제를 해결해가고 있다고 소개한다.
이와 함께 쌀 직불금 예산 감소분의 일부를 다원적 기능형 직불제로 전환, 중산간지역 직불제, 환경보전형농업 직불제, 다원적 기능 직불제(농지유지지불, 자원향상지불) 등 4종류의 다원적 기능형 직불제를 운영하고 있다고 설명하며 각각의 예산추이를 구체적으로 제시하고 있다. 세 번째 논단에서 황수철은 세계농정 패러다임의 변화를 국가지원 패러다임, 시장자유주의 패러다임, 다기능 농업 패러다임을 중심으로 검토하고, 각패러다임의 등장배경과 특징을 분석함으로써 새로운 패러다임으로 등장한 다기능 농업 패러다임에 대한 올바른 이해를 돕고자 한다.
그에 따르면 20세기 세계농업은 1980년대 중반 UR을 획기로 국가지원 패러다임에서 시장자유주의 패러다임으로 한 차례 커다란 패러다임 격변을 겪었고, 20세기 말 다기능 농업 패러다임의 출현으로 다시 한 번 패러다임 전환을 앞두고 있다. 그러나 아직까지 패러다임의 이행은 일어나지 않고 있으며 현재 다기능 농업 패러다임은 시장자유주의 패러다임과 공존하는 이른바 패러다임 믹스 형태로 존재하고 있음을 밝히고 있다.
이상에서 살펴본 바와 같이, 『계간 농정연구』 통권 제51호는 국내 직접지불제의 운영현황을 구체적으로 검토함과 동시에 국외에서 전개되고 있는 농정개혁 흐름을 점검함으로써 직접지불제 운영 및 개편 과정에서 고려할만한 시사점을 큰 틀에서 제시하고자 했다. 수록된 세 편의 특집과 논단을 채워주신 집필자, 그리고 월례세미나에서 좋은 의견을 개진해주신 토론 참가자 여러분께 이 자리를 빌어 다시 한 번 감사드린다.
발간일 : 2014. 10. 31 분량 : 217쪽
[책머리에] 직접지불제의 개편을 향해 / 황수철
계간 농정연구 2014년 가을호는 직접지불제의 운영현황을 전체적으로 점검하고 특히 최근 논란이 되는 FTA피해보전직불제 및 농업수입보험제도 도입에 대해 구체적으로 검토해봄으로써 향후 국내 직접지불제가 나아가야 할 방향을 제시하고자 “직접지불제의 개선방향”을 통합주제로 설정해 특집논문 3편과 논단 원고를 실었다.
세 편의 특집논문은 지난 7~9월에 개최된 농정연구센터 월례세미나의 주제발표와 전문가들의 토론내용으로 채워졌다. 7월 제 253회 월례세미나에서 발표된 임정빈의 「FTA 피해보전직불제의 개선방안」은 산정방식 및 보상수준을 둘러싸고 논란이 빚어지는 FTA 피해보전직불제의 현황과 문제점을 분석하고 개선방안을 제시하고 있다.
임정빈은 FTA 피해보전직불제의 쟁점으로 ①국내외 농산물 가격의 상승이 지속될 경우, 명목가격을 기준으로 시행 중인 피해보전직불제는 발동요건을 충족할 가능성이 낮다는 점, ②피해보전직불제가 발동되어도 농가 실질 수취가격을 안정시키는 효과는 제한적이라는 점, ③수입기여도 산출의 법적 근거가 미약하고 중요 파라미터인 탄력성에 대한 민감도와 신뢰성 문제, ④시장점유율이 낮을수록 높은 값으로 적용되는 수입피해발동계수의 부적절성, ⑤FTA피해보전직불제만으로 농가소득 및 경영안정 문제를 모두 해결할 수 없다는 한계 등을 소개한다.
이와 함께 개선방안으로 수입기여도의 법적근거 마련과 산출방식의 개선, 피해보전 지급단가 개선, 수입피해발동계수 적용 재검토, ‘농업인 등 지원위원회’의 독립성과 전문성 제고, 농가소득 및 경영안정 대책과의 연계 강화 등을 강조하고, 보완된 수입기여도 산출방식을 소개했다.
8월의 제 254회 월례세미나에서 발표된 강마야 등의 「농업직불금 제도의 문제와 개선방안」은 직접지불의 개념과 정의를 검토하고 현행 농업직불금 제도실태를 분석, 주요 선진국의 농업직불금 제도 사례를 비교한 후 향후 우리가 도입해야 할 제도의 개념과 기본원칙 및 방향을 재설정하자고 주장한다.
필자들은 우리나라 농업직불금 제도의 구조적 문제점을 ①직불제별 유형이 다른데 소득 및 경영안정이라는 비슷한 목적 지향, ②농업·농촌의 다원적·공익적 기능 반영 불충분, ③종합적인 관리 시스템 및 운영 미비, ④상호준수 이행에 대한 관리감독 미흡, ⑤지방정부의 역할·기능적 한계 등으로 요약한다.
이들이 제안하는 새로운 직불제는 희망농업 직불(제1축), 생태경관 직불(제2축), 행복농촌 직불(제3축)로 구성된다. 이 밖에 이들은 세부 프로그램과 더불어 농정예산 확대, 농정예산 재편, 타부처 예산 통합운영 등 재원확보 방안도 제시하고 있다.
9월의 제 255회 월례세미나에서 발표된 정원호의 「농업수입보험제도 도입의 방향과 과제」는 쌀 관세화 시행 결정에 따른 국내 보완대책의 하나로 논의되는 수입보험에 관해 구체적 도입방향을 제시하고 있다.
그는 기상이변과 FTA 등 시장개방 확대로 인해 농업경영의 불확실성이 증대하고, 가격과 생산량 변동에 따른 수입 불안정 보장 프로그램이 없는 상황에서 수입보험은 현행 농작물재해보험의 한계를 보완할 것이라고 전망하고 수입보험 가입에 따른 효과를 실제 도상연습 품목을 대상으로 한 시뮬레이션을 통해 검증하고 있다.
하지만 현재 가격변동의 경우 보험사고의 우연성이 결여되어있는 점, 보장수입 및 실제수입 산출의 객관성 부족, 보험인수 심의 및 요율산출을 위한 과거정보 부족 등의 문제를 지적하며 향후 법적·제도적 기반 구축, 보험통계 DB구축, 상품설계, 기존 프로그램과의 관계 정립, 효율적인 손해평가체계 확립, 공정한 위험분산체계 확립, 정부의 소요예산 추정 등을 위해 노력해야 한다고 주장한다.
이번호 논단에서는 직접지불을 비롯한 국내외 농정의 흐름을 각계 전문가가 진단하고 우리에게 주는 시사점을 도출하고자 했다. 첫 번째 논단에서 이명헌은 유럽의 공동농업정책에 대해 독일의 다양한 시민단체들이 공동서명을 통해 발표한 2010년 문건을 통해 당시 시민사회가 공동농업정책에서 무엇을 문제로 인식했고 어떠한 개혁을 요구했는지 살펴봄으로써 EU 농업정책의 배경과 문제점을 다각적으로 이해하는 데 도움을 주고자 한다. 농정의 형성 과정에서 시민사회가 어떤 목소리를 내고있는지를 가늠해볼 수 있는 좋은 자료다.
필자에 따르면 독일의 소농, 유기농, 환경보호, 자연보호 등 다양한 단체들은 현재 공동농업정책이 동식물종의 다양성 유지, 토양·물기후를 보호하는 농업확보, 세계인구에 대한 영양공급 등을 비롯한 새로운 사회적 요구에 제대로 대응하지 못하고 있다고 지적하고 자신둘이 추구하는 농업상을 ‘지구적 책임을 지는 다기능적이고 농민적·유기적 농업’으로 내세운다.
이와 함께 시민단체들은 지속가능성, 농민적 경영, 환경·기후·동물보호 관련 농가의 사회적 기여와의 직접 연계, 명확한 대응의무, 다기능성 생산방식으로의 전환에 대한 충분한 유인 부여 등의 요소가 보완되어야 한다고 주장한다.
두 번째 논단에서 김태곤은 최근 직접지불제를 개혁한 일본의 사례를 소개한다. 특히 다원적 기능 직불제의 강화 측면을 강조해 설명하며 일본과 비슷하게 쌀 과잉 및 농가소득 문제를 겪고 있는 한국농업에 시사점을 제시하고 있다.
필자는 일본의 경영안정직불제는 쌀직불제, 논활용직불제, 밭작물직불제 등 세 가지로 구분되며 최근 쌀 직불제의 감축, 논활용 직불제의 유지, 밭작물 직불제의 유지 등의 흐름을 통해 쌀 과잉 문제를 해결해가고 있다고 소개한다.
이와 함께 쌀 직불금 예산 감소분의 일부를 다원적 기능형 직불제로 전환, 중산간지역 직불제, 환경보전형농업 직불제, 다원적 기능 직불제(농지유지지불, 자원향상지불) 등 4종류의 다원적 기능형 직불제를 운영하고 있다고 설명하며 각각의 예산추이를 구체적으로 제시하고 있다. 세 번째 논단에서 황수철은 세계농정 패러다임의 변화를 국가지원 패러다임, 시장자유주의 패러다임, 다기능 농업 패러다임을 중심으로 검토하고, 각패러다임의 등장배경과 특징을 분석함으로써 새로운 패러다임으로 등장한 다기능 농업 패러다임에 대한 올바른 이해를 돕고자 한다.
그에 따르면 20세기 세계농업은 1980년대 중반 UR을 획기로 국가지원 패러다임에서 시장자유주의 패러다임으로 한 차례 커다란 패러다임 격변을 겪었고, 20세기 말 다기능 농업 패러다임의 출현으로 다시 한 번 패러다임 전환을 앞두고 있다. 그러나 아직까지 패러다임의 이행은 일어나지 않고 있으며 현재 다기능 농업 패러다임은 시장자유주의 패러다임과 공존하는 이른바 패러다임 믹스 형태로 존재하고 있음을 밝히고 있다.
이상에서 살펴본 바와 같이, 『계간 농정연구』 통권 제51호는 국내 직접지불제의 운영현황을 구체적으로 검토함과 동시에 국외에서 전개되고 있는 농정개혁 흐름을 점검함으로써 직접지불제 운영 및 개편 과정에서 고려할만한 시사점을 큰 틀에서 제시하고자 했다. 수록된 세 편의 특집과 논단을 채워주신 집필자, 그리고 월례세미나에서 좋은 의견을 개진해주신 토론 참가자 여러분께 이 자리를 빌어 다시 한 번 감사드린다.