대통령 직속의 농어업농어촌특별위원회 활동이 본격화하면서 미완의 ‘농정 틀 전환’ 논의에 속도가 붙을 참이다. 새로운 농정은 새로운 정책 틀의 형성을 의미하며, 그것은 구조농정을 지속가능농정으로 전환하는 실천으로 실현될 터이다. 이 과정에서 여러 핵심 의제들이 검토될 것인 바, 그중에서도 단연 중요한 과제는 ‘농촌정책의 재정립’이다. 지속가능성과 다기능성이라는 새로운 농정 이념에 따라 농촌의 위상과 역할을 재설정하고, ‘지속가능한 농촌’을 구현할 실천 전략을 수립하는 일은, 위기에 처한 농촌을 재건할 단초를 제공할 터이기 때문이다. 이에 계간 농정연구 제 70호에서는 농촌정책의 과거와 현재를 되돌아보면서 새로운 미래를 여는 기초를 다져보고자 했다.
먼저, 지금 우리 농촌의 처지가 어떠하고, 농촌의 문제를 풀어내고자하는 정책이 어떤 문제를 안고 있으며, ‘지속가능한 농촌’이라는 새로운 미래를 향해 앞으로 무엇을 해야 할지 짚어보는 좌담회를 열고 그 결과를 정리했다. ‘한국 농촌의 미래를 묻는다’라는 특별 좌담에는 구자인(충남마을만들기지원센터장), 김정섭(한국농촌경제연구원 연구위원), 임경수(생생협동조합 상임이사), 정민철(협동조합 젊은협업농장 상임이사)이 함께 했다. 오랫동안 치열하게 농촌의 변화를 고민해온 분들과 더불어 문제를 짚고 해법을 논의했다. 각별한 관심으로 읽어주시길 바란다.
새로운 정책을 고민하는 논의는 다방면으로 이뤄질 수 있겠는데, 이번호에서는 그동안의 농촌지역개발사업을 점검하는 두 편의 글과 새 농촌정책에서 중요한 열쇳말이 될 사회적경제, 청년, 환경보전에 관한 세 편의 글을 우선 실었다. 좀 더 정밀하고 종합적인 정책 구상은 다음 기회로 미뤄둔다.
첫 번째 특집 글인 오형은의 ‘농촌지역개발사업을 되돌아본다’는 2000년대 이후 본격화한 농촌개발사업(녹색농촌체험마을사업, 권역단위종합정비사업, 일반농산어촌개발사업 등)의 성과와 한계를 짚어보고 몇 가지 제언을 한다. 필자에 따르면, 그간의 농촌개발사업들을 통해 현장의 역량제고, 새로운 지원조직의 등장, 조직 간 협력구조의 형성 등 사회적 자본이 축적되는 다양한 성과를 거뒀다. 하지만 지방자치단체의 통합적인 마스터플랜 없이 중앙정부 부처의 여러 사업을 공모-선정 방식으로 추진하면서, 지역특성이 반영되지 못하고 시설이 중복 조성되거나 제대로 운영되지 않고 방치되는 등 여러 한계와 문제점을 드러내고 있다. 이를 극복하려면 현행의 공모와 선정 방식을 바꾸고 중앙정부, 지방정부, 시민사회의 역할을 재정립해야 한다는 게 필자의 주장이다. 가령, 중앙정부는 시・군이 수립해야 하는 26개 계획을 재편해 통합적 접근이 이뤄지도록 법과 제도를 정비하고, 지방정부는 스스로 미래비전을 가지고 지역계획을 수립하며, 시민사회는 다양하고 창의적인 활동을 위한 기금 조성 등 자치의 기반을 구축해 나가야 한다는 것이다.
김정연의 ‘농촌지역 생활권의 실태와 정책 추진 방향’은 정주 여건과 생활권 변화에 초점을 두고 그간의 관련 정책을 진단한다. 필자가 말하는 생활권이란 “도농통합시 및 군 지역의 중심지인 동・읍・면 소재지와 배후지인 농촌마을들 사이에 형성되는 일상생활 행동권”이자 “중심지와 배후 농촌마을을 기능적으로 연계하여 상호 보완적인 개발을 추구하는 개발권역”이다. 필자는 지난 수십 년 동안의 생활권 변화 실태와 더불어 역대 정부의 생활권 전략이 어떻게 실현돼왔는지 추적하면서, 향후 생활권 정책의 방향과 과제 몇 가지를 제시한다. 특히 농촌 365 생활권 개념의 체계화, 생활 서비스 공급의 효율화・스마트화, 농발계획 등 각종 계획제도의 정비, 농촌 공동체 주도의 추진체계 구축 등으로 생활권 정책을 고도화하자는 주장을 펴고 있다.
문재인 정부는 집권 초기부터 사회적경제 활성화를 국정과제로 채택하고 적극적인 움직임을 보였다. 정부 각 부처도 활성화에 앞다퉈 나섰다. 농식품부도 2017년 9월에 ‘농촌 사회적경제 활성화 방안’을 수립했다. 하지만 지역사회가 직면한 문제를 해결하는 주체로서 사회적경제 조직의 경제적, 사회적 기반은 아직 취약하다. 특히 농촌지역의 사회적경제 조직은 더욱 그렇다. 게다가 사업과 활동의 여건이 농촌지역별로 천차만별이다. 따라서 활성화 방안을 고민할 때는, 농촌 지역사회에서 개별 사회적경제조직의 활동여건을 충분히 감안하면서, ‘지역사회 사회적경제 생태계’ 구축이라는 관점에서 접근할 필요가 있다. 황영모의 ‘농촌지역 사회적경제 활성화 요인’은 이런 인식을 바탕으로 전북 완주군의 사례를 심층 분석한다. 필자는 ‘개별조직-네트워크-지역체계’로 층위를 나눠 사회적경제 조직의 지속가능성을 타진한다. 필자에 따르면, 완주군은 사회적경제 활성화를 위한 지자체의 적극적인 ‘지원정책’을 바탕으로 ‘중간지원조직’이 충실히 제 기능을 다하고 있으며, 개별조직들이 참여한 ‘연대조직’을 통해 ‘따로 같이’ 활성화를 꾀하고 있다. ‘로컬푸드’ 방식으로 농업구조를 재편해 농촌사회를 활성화시켜가는 곳으로 널리 알려진 완주군은, 로컬푸드를 넘어 다양한 형태의 사회적경제 조직을 통해 농촌사회의 여러 문제를 해결하고 있으며, 개별조직 수준을 넘어 지역사회 전체로 사회적경제 생태계를 구축해가는 대표적 사례로 평가된다.
언제부터인가 농업・농촌 정책에서 ‘청년’이 약방의 감초가 됐다. 청년의 지방 이주와 정착을 지원하는 사업은 셀 수 없이 많다. 중앙, 지방 할 것 없이 앞다퉈 내놓은 사업들이 100개가 넘는다고 한다. 이렇게 우후죽순으로 쏟아지는 사업들을 놓고 말들이 많다. 어떤 사업들이 어떻게 진행될까? 지방 이주를 희망하는 청년들, 이미 지방에 이주해서 농업・농촌의 삶을 배워가는 청년들에게 얼마나 도움이 될까? 지역에서는 지금의 농촌 청년 정책을 어떻게 보고 있을까? 신소희의 ‘청년의 지방 이주와 정착을 돕는 정책과 지역사회의 역할’은 이 문제를 짚고 있다. 지방 이주를 희망하는 청년들과 지방 이주 청년들을 인터뷰하면서 탐색-이주-정착 단계별로 어떤 문제에 직면하는지 꼼꼼히 살펴보고 지역사회와 정책의 역할을 찾고 있다. 먼저, 지역사회가 할 일은 사회적 인프라를 구축하는 일로 요약된다. 단계적・통합적 지원 제공, 거버넌스 역량 강화, 학습과 확장이 핵심과제라고 지적한다. 이어서 정책 설계의 관점을 명확히 할 것, 공공과 민간 부문의 협력을 가능케 하는 거버넌스를 형성할 것, 지역사회의 연결망 구축에 정책의 목표를 둘 것 등을 정책과제로 제안한다.
문재인 정부에서는 농업・농촌의 다기능성과 공익적 가치를 강조하면서 이른바 공익형 직불제 도입을 추진하고 있다. 생태・환경을 보전하기 위한 농민들의 활동으로 창출된 공익적 가치에 대해서는 국민들이 대가를 지불하도록 하자는 것인데, 그 일환으로 도입된 것이 농업환경보전프로그램이다. 농업환경보전프로그램은 “농업・농촌의 환경 개선 및 생태보전이 필요한 지역을 대상 지구로 지정하고, 해당 지구의 토양・용수・대기・경관・생태 등 환경개선을 위하여 정부・지자체・농업인이 함께 필요한 활동을 실시하고, 인프라를 개선해 나가는 장기적인 환경 개선 프로그램”으로 정의된다. ‘농업환경보전프로그램의 실천과 개선과제’는 필자인 이정화가 당 프로그램의 실증 연구에 참여하고 관찰한 경험을 바탕으로 현재의 추진 실태를 점검하고 향후 개선과제를 제시한 글이다. 필자는 주민 스스로 필요한 활동과 목표, 계획을 수립하도록 하는 이 프로그램의 정착에는 시간과 노력이 필요하다는 지적과 함께, 행정과 주민의 꾸준한 소통을 통해 현장안착형 정책으로 거듭날 것을 강조한다.
이번 호가 지향하는, ‘새로운 농촌정책의 비전과 전략’에 관한 논의는 일거에 마무리되기 어렵다. 복잡다단한 문제에 비춰 체계적인 점검과 대안을 찾아가는 지속적인 논의 구조 마련이 필요하다. 새 술을 새 부대에 담는 일에 이번 호가 도움이 되기를 바란다.
발간일 : 2019년 7월 31일 분량 : 206쪽
[책머리에] ‘지속가능한 농촌’ 논의에 박차를 가하자 / 황수철(농정연구센터 이사장)
대통령 직속의 농어업농어촌특별위원회 활동이 본격화하면서 미완의 ‘농정 틀 전환’ 논의에 속도가 붙을 참이다. 새로운 농정은 새로운 정책 틀의 형성을 의미하며, 그것은 구조농정을 지속가능농정으로 전환하는 실천으로 실현될 터이다. 이 과정에서 여러 핵심 의제들이 검토될 것인 바, 그중에서도 단연 중요한 과제는 ‘농촌정책의 재정립’이다. 지속가능성과 다기능성이라는 새로운 농정 이념에 따라 농촌의 위상과 역할을 재설정하고, ‘지속가능한 농촌’을 구현할 실천 전략을 수립하는 일은, 위기에 처한 농촌을 재건할 단초를 제공할 터이기 때문이다. 이에 계간 농정연구 제 70호에서는 농촌정책의 과거와 현재를 되돌아보면서 새로운 미래를 여는 기초를 다져보고자 했다.
먼저, 지금 우리 농촌의 처지가 어떠하고, 농촌의 문제를 풀어내고자하는 정책이 어떤 문제를 안고 있으며, ‘지속가능한 농촌’이라는 새로운 미래를 향해 앞으로 무엇을 해야 할지 짚어보는 좌담회를 열고 그 결과를 정리했다. ‘한국 농촌의 미래를 묻는다’라는 특별 좌담에는 구자인(충남마을만들기지원센터장), 김정섭(한국농촌경제연구원 연구위원), 임경수(생생협동조합 상임이사), 정민철(협동조합 젊은협업농장 상임이사)이 함께 했다. 오랫동안 치열하게 농촌의 변화를 고민해온 분들과 더불어 문제를 짚고 해법을 논의했다. 각별한 관심으로 읽어주시길 바란다.
새로운 정책을 고민하는 논의는 다방면으로 이뤄질 수 있겠는데, 이번호에서는 그동안의 농촌지역개발사업을 점검하는 두 편의 글과 새 농촌정책에서 중요한 열쇳말이 될 사회적경제, 청년, 환경보전에 관한 세 편의 글을 우선 실었다. 좀 더 정밀하고 종합적인 정책 구상은 다음 기회로 미뤄둔다.
첫 번째 특집 글인 오형은의 ‘농촌지역개발사업을 되돌아본다’는 2000년대 이후 본격화한 농촌개발사업(녹색농촌체험마을사업, 권역단위종합정비사업, 일반농산어촌개발사업 등)의 성과와 한계를 짚어보고 몇 가지 제언을 한다. 필자에 따르면, 그간의 농촌개발사업들을 통해 현장의 역량제고, 새로운 지원조직의 등장, 조직 간 협력구조의 형성 등 사회적 자본이 축적되는 다양한 성과를 거뒀다. 하지만 지방자치단체의 통합적인 마스터플랜 없이 중앙정부 부처의 여러 사업을 공모-선정 방식으로 추진하면서, 지역특성이 반영되지 못하고 시설이 중복 조성되거나 제대로 운영되지 않고 방치되는 등 여러 한계와 문제점을 드러내고 있다. 이를 극복하려면 현행의 공모와 선정 방식을 바꾸고 중앙정부, 지방정부, 시민사회의 역할을 재정립해야 한다는 게 필자의 주장이다. 가령, 중앙정부는 시・군이 수립해야 하는 26개 계획을 재편해 통합적 접근이 이뤄지도록 법과 제도를 정비하고, 지방정부는 스스로 미래비전을 가지고 지역계획을 수립하며, 시민사회는 다양하고 창의적인 활동을 위한 기금 조성 등 자치의 기반을 구축해 나가야 한다는 것이다.
김정연의 ‘농촌지역 생활권의 실태와 정책 추진 방향’은 정주 여건과 생활권 변화에 초점을 두고 그간의 관련 정책을 진단한다. 필자가 말하는 생활권이란 “도농통합시 및 군 지역의 중심지인 동・읍・면 소재지와 배후지인 농촌마을들 사이에 형성되는 일상생활 행동권”이자 “중심지와 배후 농촌마을을 기능적으로 연계하여 상호 보완적인 개발을 추구하는 개발권역”이다. 필자는 지난 수십 년 동안의 생활권 변화 실태와 더불어 역대 정부의 생활권 전략이 어떻게 실현돼왔는지 추적하면서, 향후 생활권 정책의 방향과 과제 몇 가지를 제시한다. 특히 농촌 365 생활권 개념의 체계화, 생활 서비스 공급의 효율화・스마트화, 농발계획 등 각종 계획제도의 정비, 농촌 공동체 주도의 추진체계 구축 등으로 생활권 정책을 고도화하자는 주장을 펴고 있다.
문재인 정부는 집권 초기부터 사회적경제 활성화를 국정과제로 채택하고 적극적인 움직임을 보였다. 정부 각 부처도 활성화에 앞다퉈 나섰다. 농식품부도 2017년 9월에 ‘농촌 사회적경제 활성화 방안’을 수립했다. 하지만 지역사회가 직면한 문제를 해결하는 주체로서 사회적경제 조직의 경제적, 사회적 기반은 아직 취약하다. 특히 농촌지역의 사회적경제 조직은 더욱 그렇다. 게다가 사업과 활동의 여건이 농촌지역별로 천차만별이다. 따라서 활성화 방안을 고민할 때는, 농촌 지역사회에서 개별 사회적경제조직의 활동여건을 충분히 감안하면서, ‘지역사회 사회적경제 생태계’ 구축이라는 관점에서 접근할 필요가 있다. 황영모의 ‘농촌지역 사회적경제 활성화 요인’은 이런 인식을 바탕으로 전북 완주군의 사례를 심층 분석한다. 필자는 ‘개별조직-네트워크-지역체계’로 층위를 나눠 사회적경제 조직의 지속가능성을 타진한다. 필자에 따르면, 완주군은 사회적경제 활성화를 위한 지자체의 적극적인 ‘지원정책’을 바탕으로 ‘중간지원조직’이 충실히 제 기능을 다하고 있으며, 개별조직들이 참여한 ‘연대조직’을 통해 ‘따로 같이’ 활성화를 꾀하고 있다. ‘로컬푸드’ 방식으로 농업구조를 재편해 농촌사회를 활성화시켜가는 곳으로 널리 알려진 완주군은, 로컬푸드를 넘어 다양한 형태의 사회적경제 조직을 통해 농촌사회의 여러 문제를 해결하고 있으며, 개별조직 수준을 넘어 지역사회 전체로 사회적경제 생태계를 구축해가는 대표적 사례로 평가된다.
언제부터인가 농업・농촌 정책에서 ‘청년’이 약방의 감초가 됐다. 청년의 지방 이주와 정착을 지원하는 사업은 셀 수 없이 많다. 중앙, 지방 할 것 없이 앞다퉈 내놓은 사업들이 100개가 넘는다고 한다. 이렇게 우후죽순으로 쏟아지는 사업들을 놓고 말들이 많다. 어떤 사업들이 어떻게 진행될까? 지방 이주를 희망하는 청년들, 이미 지방에 이주해서 농업・농촌의 삶을 배워가는 청년들에게 얼마나 도움이 될까? 지역에서는 지금의 농촌 청년 정책을 어떻게 보고 있을까? 신소희의 ‘청년의 지방 이주와 정착을 돕는 정책과 지역사회의 역할’은 이 문제를 짚고 있다. 지방 이주를 희망하는 청년들과 지방 이주 청년들을 인터뷰하면서 탐색-이주-정착 단계별로 어떤 문제에 직면하는지 꼼꼼히 살펴보고 지역사회와 정책의 역할을 찾고 있다. 먼저, 지역사회가 할 일은 사회적 인프라를 구축하는 일로 요약된다. 단계적・통합적 지원 제공, 거버넌스 역량 강화, 학습과 확장이 핵심과제라고 지적한다. 이어서 정책 설계의 관점을 명확히 할 것, 공공과 민간 부문의 협력을 가능케 하는 거버넌스를 형성할 것, 지역사회의 연결망 구축에 정책의 목표를 둘 것 등을 정책과제로 제안한다.
문재인 정부에서는 농업・농촌의 다기능성과 공익적 가치를 강조하면서 이른바 공익형 직불제 도입을 추진하고 있다. 생태・환경을 보전하기 위한 농민들의 활동으로 창출된 공익적 가치에 대해서는 국민들이 대가를 지불하도록 하자는 것인데, 그 일환으로 도입된 것이 농업환경보전프로그램이다. 농업환경보전프로그램은 “농업・농촌의 환경 개선 및 생태보전이 필요한 지역을 대상 지구로 지정하고, 해당 지구의 토양・용수・대기・경관・생태 등 환경개선을 위하여 정부・지자체・농업인이 함께 필요한 활동을 실시하고, 인프라를 개선해 나가는 장기적인 환경 개선 프로그램”으로 정의된다. ‘농업환경보전프로그램의 실천과 개선과제’는 필자인 이정화가 당 프로그램의 실증 연구에 참여하고 관찰한 경험을 바탕으로 현재의 추진 실태를 점검하고 향후 개선과제를 제시한 글이다. 필자는 주민 스스로 필요한 활동과 목표, 계획을 수립하도록 하는 이 프로그램의 정착에는 시간과 노력이 필요하다는 지적과 함께, 행정과 주민의 꾸준한 소통을 통해 현장안착형 정책으로 거듭날 것을 강조한다.
이번 호가 지향하는, ‘새로운 농촌정책의 비전과 전략’에 관한 논의는 일거에 마무리되기 어렵다. 복잡다단한 문제에 비춰 체계적인 점검과 대안을 찾아가는 지속적인 논의 구조 마련이 필요하다. 새 술을 새 부대에 담는 일에 이번 호가 도움이 되기를 바란다.