코로나19가 국제 사회를 충격과 혼란에 빠뜨리고 있다. 그런데 과학자들은 더 무서운 경고를 날린다. 기후 위기라는 더 센 놈이 기다리고 있다는 것이다. 기후 위기가 과장됐다는 얘기도 있지만, 대부분의 과학자들은 코로나보다 더 큰 위협이라는 데 대체로 동의한다. 2019년 11월 5일 전 세계 153개국 과학자 1만1천 여 명은 기후 변화 대처 비상선언을 발표하고 세계 각국이 즉시 효과적인 행동에 나서야 한다고 촉구한 바 있다. 그리고 같은 달 28일 유럽의회는 기후 비상 사태를 선언했다. 기후 비상 사태란 ‘기후 변화를 완화하거나 멈추고 기후 변화로 인한 되돌릴 수 없는 잠재적인 환경 피해를 피하기 위해 시급한 행동이 필요한 상황’을 말한다(옥스퍼드 사전). 이제 국제 사회는 기후 변화(climate change)라고 말하지 않는다. 기후 위기(climate crisis), 기후 비상사태(emergency), 기후 실패(breakdown)라는 용어가 대신 널리 쓰인다. 나아가 지구 온난화(global warming)도 달리 부르자고 한다. 지구가 천천히 데워지고 있다는 ‘warming’ 대신 뜨겁게 끓어오르고 있다는 ‘heating’을 쓰자는 것이다. 백열화(白熱化) 정도로 부를 수 있겠다.
기후 문제가 절체절명의 생존 위기로 다가왔다는 인식은 인류의 공동 대응 노력을 촉구해왔고, 국제 사회는 기후 체제(climate regime)로 대응해왔다. 기후체제란 ‘기후 변화에 대응하기 위하여 국제사회가 필요하다고 생각하는 규범적 규칙(normative rules)과 이를 결정하여 이행·강제하고 발전시키는 기관(institutions), 그리고 그 과정에서 사용되는 절차상의 수단(procedural tools)’을 일컫는다. 1997년 교통의정서에 따른 최초의 기후 체제는 많은 한계를 안고 있었다. 기후 위기를 막는 데 무기력했다는 말이다. 그래서 더 강력한 체제를 요구하는 주장과 논의가 거듭돼왔고, 그렇게 해서 등장한 것이 2015년 파리협정으로 시작된 신(新) 기후체제다. 여기서는 인류 생존을 위한 목표 온도(2℃)에 합의를 보고, 국가들이 감축 목표를 스스로 설정하고 의무적으로 이행할 것을 약속했다. 2018년 9월에는 목표 온도를 더 낮췄다. 기후변화에 관한 정부간 협의체(IPCC)는 특별보고서를 통해 1.5℃ 이하로 온난화를 억제할 것을 요청하고, 2030년까지 전 세계 온실가스 배출량을 2010년 대비 45% 줄여야 한다고 강력히 권고했다.
이처럼 급박하게 돌아가는 기후 문제를 둘러싼 최근 동향은 마치 거대한 변혁 과정처럼 보인다. 미국과 EU 등지에서는 전시(戰時) 수준의 위기의식이 팽배해 있다. 그레타 툰베리라는 스웨덴 청소년에게서 촉발된 ‘미래를 위한 금요일’(전세계적 학생기후파업운동), 미국의 선라이즈 무브먼트(Sunrise Movement), 영국의 멸종저항(Extinction Rebellion) 운동 등 광범위하고 시급한 사회적 변화를 촉구하는 움직임이 매우 거세다. 이와 함께 탈탄소 전환을 위한 초유의 정책 실험도 여러 나라에서 제안되고 있다. 다소 낯선 용어인 ‘그린 뉴딜(Green New Deal)’이 새로운 국가전략으로 급부상한 것이다.
지금 세계의 핵심 어젠다는 단연 ‘그린 뉴딜’이다. 2019년 2월 7일, 미국 민주당 하원의원인 알렉산드리아 오카시오 코르테스와 민주당 상원의원 에드워드 마키는 ‘그린 뉴딜을 실행하기 위한 연방 정부의 의무’를 정하는 결의안을 하원에 제출했고, 민주당은 2020년 대통령 선거의 가장 중요한 공약으로 그린 뉴딜 정책을 수용했다. 이어서 매우 대담한 기후변화 해법들이 속속 제안됐다. 유럽연합은 좀 더 구체적인 실행 계획을 내놓았다. 2019년 12월 유럽연합의 심장 역할을 하는 집행위원회는 ‘유럽 그린 딜’(European Green Deal)이라는 포괄적 정책 패키지를 발표했다. 2050년까지 EU를 ‘최초의 탄소 중립 대륙’으로 만들기 위해 1조 유로(약 1290조원) 규모의 투자계획을 담은 청사진이다. ‘탄소 중립’이란 온난화를 유발하는 탄소 배출량을 신재생에너지 발전 등 탄소 감축 및 흡수 활동을 통해 상쇄해 배출 총량을 ‘0’으로 만드는 것을 말한다. 2030년까지 온실가스 감축목표를 현재의 1990년 대비 40%에서 최소 50%로 상향 조정하고 2050년에는 넷 제로를 달성하겠다는 야심찬 계획이다.
2016년 ‘기후악당국가’로 지목되는 불명예를 안고 있는 우리나라에서도 변화의 싹이 움트고 있다. 정의당과 녹색당은 그린 뉴딜을 핵심 정당 정책으로 채택했다. 지난 4월 총선에서는 더불어민주당도 그린 뉴딜 공약을 내걸었다. 학자들도 나섰다. 경제·인문사회분야의 정부출연연구기관을 지원하는 경제인문사회연구회가 주관한 세미나(2019.7.3.)에서는 그린 뉴딜, 디지털 뉴딜, 휴먼 뉴딜의 3개 축으로 이뤄지는 ‘전환적 뉴딜’을 문재인 정부의 후반기 국정 비전으로 삼자는 주장이 제기됐다. 급기야 정부도 ‘뉴딜’을 거론했다. 지난 5월 7일 부처합동으로 마련된 ‘한국판 뉴딜’이라는 새로운 정책 방향이 발표됐다. 코로나19라는 초유의 감염병 충격으로 경제위기와 경제·사회 구조 변화가 동시에 발생하는 상황에서, 위기를 혁신의 기회로 활용하는 특단의 대책으로 뉴딜을 선택한 것이다. 다만, 이번에 발표된 ‘한국판 뉴딜’은 완결판으로 보이지는 않는다. 디지털 경제에 무게를 실은 산업 및 일자리 정책의 성격이 강하며, 기후 위기 대응책을 담은 그린 뉴딜은 내놓지 못했다. ‘뉴딜’이라는 이름을 달고 있지만 사실상 단기 경기부양책에 그친 긴급대책의 성격이 강하다. 이에 대해서는 환경단체 등의 즉각적인 비판이 제기됐으며, 이를 의식한 탓인지 모르겠으나 문재인 대통령은 ‘한국판 뉴딜’에 그린 뉴딜을 포함할 수 있도록 보완을 지시했다(5월 13일 청와대 대변인 발표).
그린 뉴딜이 기후 위기의 대안으로 부상하면서 그동안의 기후 위기 대응 정책에 대한 엄밀한 검토가 시급한 과제로 대두했다. 특히, 그린 뉴딜의 관점에서 과거 화석연료 기반의 사회경제 시스템을 평가하고 대안을 모색하는 작업이 매우 긴급해졌다. 농업·농촌의 존재 형태를 되묻는 일도 빠뜨릴 수 없는 중요한 과제가 아닐 수 없다. <기후 위기와 농촌의 미래>라는 이번 호의 특집 주제는 미국과 유럽의 그린 뉴딜 동향을 주시하면서 작년부터 줄곧 생각해오던 주제였고, 금년 내내 나눠서 다뤄볼 생각이었다. 다소 긴 호흡으로 여유 있게 기후 문제를 다뤄간다는 생각이었다. 하지만 코로나19 사태가 급박하게 전개되면서 당초의 기획은 조금은 한가한(?) 접근이 되고 말았다. 당장 국가적 과제로 대두한 그린 뉴딜에 관한 집중적 고민을 담지 못했다는 의미에서 그렇다. 다소 아쉬움은 남지만, 이번 호에 실은 글들은 기후 위기 시대, 농업·농촌의 미래를 구상하는 데 필요한 주요 논점을 던져주고 있다. 그린 뉴딜에 관한 본격적 논의는 다음에 다시 다뤄보기로 한다.
이번 호의 특집에는 기후 위기와 관련해 다섯 편의 글을 실었다. 첫 번째 글인 이유진의 ‘기후변화와 농촌의 에너지 전환’은 총론에 해당한다. 기후변화로 인한 폭염, 가뭄, 홍수, 한파, 태풍 등 이상기후가 농업과 농촌에 주는 충격은 이미 새로운 이야기가 아니다. 기후변화가 농민들의 삶에 심각한 위험요소로 등장했지만 정부의 정책적 대응은 매우 미흡하다. 이유진은 이 점을 꼬집는다. 우리나라 농촌의 기후변화와 에너지정책 현황을 살펴보고 농업에너지 전환 종합계획의 필요성을 강조한다. 필자에 따르면, 우리나라 농업부문 기후변화 대응체계는 농업생산성을 유지하거나 높이기 위한 정책과 연구개발 등 산업 중심으로만 접근한다. 기후변화로 영향받는 농민의 삶과 농촌사회에 대한 접근, 즉 농촌이라는 공간에서 벌어지는 기후변화의 복잡한 영향을 분석하고 대책을 수립한다는 비전은 없다. 그리고 정책범위도 대단히 협소하고 에너지 낭비도 방치되고 있다. 농업의 기후위기 대응력을 높이고 에너지효율 향상을 도모하는 농촌에너지전환 종합계획의 시급성을 강조하는 이유다.
임영아의 ‘농업부문의 기후변화 대응, 현황과 과제’에서는 기후변화 대응 국가계획과 농업부문 대응계획 추진 경과를 검토하면서 그동안의 정책적 노력을 평가하고 있다. 우리나라에서는 기후변화 대응 관련 국가 종합대책을 1999년에 수립한 이후 2008년부터 ‘녹색성장’이라는 국가 전략 패러다임을 내세워 5년 단위 발전계획을 수립해왔다. 농림축산영역에서도 2011년부터 기후변화대응 기본계획을 수립·시행하고 있다. 이처럼 꽤 오래전부터 기후변화 대응 정책이 시행돼왔지만 부처 간-부서 간 칸막이, 연구개발성과 중심 집행방식 등으로 인해 효과적으로 대응하지 못했다는 것이 필자의 평가다. 이런 상황을 극복하려면 여러 측면의 대응전략이 필요한데, 특히 국가계획 간 정합성, 정책 설계 시 기후변화를 핵심요소로 고려하는 주류화 경향, 기후변화 완화와 적응 측면을 고려한 정책설계 등이 중요하다고 필자는 강조한다.
기후변화는 농업·농촌의 에너지 문제와도 깊이 연결돼 있다. 우리나라 농업·농촌의 화석연료 의존도는 매우 높다. 지금의 농업은 석유 없이 이뤄질 수 없는 석유 농업이다. 경영비에서 차지하는 에너지 비용도 매우 높다. 가령 원예작물의 에너지 비용은 전체 경영비의 30% 가량이나 된다. 사정이 이렇지만 농업·농촌의 에너지 관련 연구는 매우 부족하다. 남재작은 에너지와 관련한 체계적인 지식의 부족이 농업·농촌 에너지정책 분야의 난맥상으로 이어진다고 지적하면서 이 문제의 중요성을 상기시키고 있다. 그의 ‘농촌의 에너지 이용, 실태와 개선방안’이라는 글에서는 농사용 에너지 사용실태와 함께 관련된 사회경제적 이슈가 검토된다. 농사용 에너지 가격정책, 에너지 효율화, 농업의 지속가능성 등 농사용 에너지와 관련된 쟁점들을 짚어보며 농업·농촌부문의 에너지 문제를 바라보는 새로운 접근 방향을 찾고 있다.
에너지 전환은 에너지 전반의 혁신을 뜻한다. 우리나라에서는 안전하고 깨끗한 에너지를 통해 온실가스와 기후변화 등 지구 환경문제를 해결해 나가려는 세계적 흐름에 맞춰 에너지 전환을 추진해왔다. 전통에너지원인 석탄과 원전 비중을 줄이고 친환경에너지원인 재생에너지 비중을 늘려왔다. 정부는 ‘2030년까지 재생에너지 발전량 비중 20%’를 내세운 ‘재생에너지 3020 이행계획“(2017년 12월 20일)을 발표했다. 신규 설비용량의 95% 이상을 태양광·풍력 등 청정에너지로 공급한다는 계획이었다. 이에 따라 농촌에도 태양광 발전 사업이 급속하게 퍼지면서 기대와 우려가 커지고 있다. 김연중의 ‘농촌 태양광발전 보급의 문제점과 개선방안’은 농촌지역 태양광 에너지의 보급과정에서 짚어봐야 할 환경적, 기술적, 제도적, 경제적, 사회적 이슈를 검토하고 각 이슈별 태양광 에너지 정책방안을 제안한다. 태양광 발전시설 설치에 따른 환경및 경관 훼손 논란, 기후조건에 따른 수급 불균형 문제, 농지이용 및 사업주체 문제, 발전단가와 비용문제, 재생에너지 시설 설치에 따른 사회적 수용과정 등 주요 이슈를 구체적으로 소개한다.
앞서 언급한 바와 같이 미국과 유럽연합은 기후위기에 정면으로 대응하기 위해 전면전(全面戰)에 나섰다. 특히, 유럽연합은 새 집행위 체제를 갖추면서 단순히 기후정책을 뛰어넘어 환경부문의 지속가능성 전략을 구체화하고 있다. 유럽연합 집행위원회는 현재 ‘유럽 그린 딜’이라는 새로운 발전 전략을 체계화하는 작업을 진행하고 있다. 그 중에는 농업과 푸드시스템의 재편계획도 포함되는데, 이는 ‘농장에서 식탁까지 전략’(Farm to Fork Strategy)으로 불린다. 유럽연합 공동농업정책(CAP)의 개혁과 동시에 진행되는 유럽 그린 딜 속의 농업·먹거리 전략의 전모는 아직 밝혀지지 않았지만 큰 골격은 이미 마련돼 있다. 금년 1월 12일 쓰인 ‘유럽의 그린 딜과 농업’이라는 앨런 매튜의 글은 유럽 그린 딜과 함께 농장에서 식탁까지 전략을 개괄적으로 소개하고 있다. 앨런 매튜는 아일랜드에 있는 트리니티 칼리지 명예교수로서 유럽농업정책 분야의 권위자다.
문재인 정부 들어 이뤄진 농정의 여러 변화 가운데 가장 큰 것은 아무래도 공익형 직불제의 도입일 것이다. 정확히 말하자면 쌀 중심의 직불체계를 공익형으로 개편한 것인데, ‘농업소득의 보전에 관한 법률 전부개정법률안’이 국회 본회의를 통과(2019년 12월 27일)하면서 법률의 명칭이 ‘농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률’로 바뀌고 ‘농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도’(일명 공익직불제) 도입이 확정됐다. 새로 개편된 직불제는 농업의 공익성과 다기능성 발현을 이끌어낼 주요 정책수단으로 주목되는 바, 향후 농업·농촌의 유의미한 변화를 가져올 수 있도록 제도가 구상될 필요가 있다. 그것은 결국 기본형 및 선택형 지불 내용의 구성과도 관련이 있는데, 이때 주목해 볼 사례가 스위스의 공익형 직불제도다. 이명헌의 ‘스위스의 공익형 직불제에서 배울 점’은 스위스의 직불제의 발전과정과 그 내용을 검토하면서 앞으로 우리나라의 직불제 발전에 참고할 만한 사항을 정리하고 있다. 스위스의 직접지불제는 연간 농업식품 예산의 약 77%를 차지할 정도로 중요한 정책수단이다. 이명헌은 스위스 사례를 통해 얻을 수 있는 시사점을 다음과 같이 정리한다. 첫째, 스위스는 직불제가 달성해야할 목표와 역할을 헌법과 농업법, 시행령에 명시해 정책 추진의 법적 근거를 공고히 하였다. 둘째, 중장기 농업정책 수립시 구체적인 내용과 예산계획을 연계해 구체성과 구속력을 확보하고 있다. 셋째, 단기 성과지표 중심인 우리와 달리 주요 정책영역별 장기 성과지표를 설정하고 점검하는 점, 그리고 공익형 직불제 도입을 통한 생태성과 증명의 수준을 높이고자 하는 점, 마지막으로 식량안보나 기본적 생태의무 이행 수준에서 나아가 동물복지, 생물다양성 등과 같은 높은 수준의 공익 가치 실현을 위해 재원을 배분하고 있다는 사실이다.
우리나라 농업과 여러모로 비슷한 점을 지닌 일본의 직불제도 역시 또 다른 반면교사 역할을 할 수 있다. 일본은 2014년에 쌀 변동직불금을 폐지한 데 이어 2018년에는 쌀 고정직불금까지 폐지했다. 대신에 중산간지역 등 직접지불, 환경보전형농업 직접지불, 다원적 기능 지불 등 이른바 ‘일본형 직불제’를 강화하는 방향으로 직불제도를 개편했다. 일본형 직불제의 목적, 수급요건, 단가설정 등 제도의 일반적 내용, 그리고 구체적 실시 현황에 관해서는 그동안 국내에 많이 소개되지 않았다. 이에 이번 호의 ‘자료’ 코너를 통해 일본 농림수산성의 홈페이지에 게시된 해설자료를 발췌 번역해 일본형 직불제의 내용을 조금 상세하게 설명한다.
코로나19 위기로 우리 사회 곳곳에서 상당히 큰 변화가 일어나고 있다. 농업·농촌·농민의 존재 형태에도 적지 않은 변화는 불가피할 것 같다. 필자가 보기에, 코로나19는 ‘미래는 예측 불가능하다’는 것을 분명하게 보여줬다. 이제 우리는 과거 세계로 되돌아가기 어렵다. 유발 하라리의 말처럼 “폭풍은 지나가고 인류는 살아남겠지만 우리는 다른 세상에 살게 될 것” 같다. 앞으로도 지금까지 해 오던 것과 똑같이 사람, 자연, 사회를 계속 대한다면 인류의 미래는 밝지 않을 것이다. 그렇다면 어떻게 할 것인가. 지금까지의 삶의 방식을 바꾸고 새로운 원칙과 세계관을 바탕으로 사회와 경제를 바꿔가야 하지 않을까. 예측 불가능한 미래 앞에서 우리가 미래를 대하는 방식은 ‘결단’ 밖에 없을 것이다. 온통 화석연료 기반의 농업·농촌의 삶을 바꾸는 일도 그럴 것이다. ‘하던 대로’하거나 ‘조금 고쳐 쓰는’ 방식으로 위기를 극복하기는 어렵다. 경로를 바꿔야 한다.
발간일 : 2020년 4월 30일 분량 : 205쪽
[책머리에] 더 이상 기후 위기를 좌시할 수 없다 / 황수철 (농정연구센터 이사장)
코로나19가 국제 사회를 충격과 혼란에 빠뜨리고 있다. 그런데 과학자들은 더 무서운 경고를 날린다. 기후 위기라는 더 센 놈이 기다리고 있다는 것이다. 기후 위기가 과장됐다는 얘기도 있지만, 대부분의 과학자들은 코로나보다 더 큰 위협이라는 데 대체로 동의한다. 2019년 11월 5일 전 세계 153개국 과학자 1만1천 여 명은 기후 변화 대처 비상선언을 발표하고 세계 각국이 즉시 효과적인 행동에 나서야 한다고 촉구한 바 있다. 그리고 같은 달 28일 유럽의회는 기후 비상 사태를 선언했다. 기후 비상 사태란 ‘기후 변화를 완화하거나 멈추고 기후 변화로 인한 되돌릴 수 없는 잠재적인 환경 피해를 피하기 위해 시급한 행동이 필요한 상황’을 말한다(옥스퍼드 사전). 이제 국제 사회는 기후 변화(climate change)라고 말하지 않는다. 기후 위기(climate crisis), 기후 비상사태(emergency), 기후 실패(breakdown)라는 용어가 대신 널리 쓰인다. 나아가 지구 온난화(global warming)도 달리 부르자고 한다. 지구가 천천히 데워지고 있다는 ‘warming’ 대신 뜨겁게 끓어오르고 있다는 ‘heating’을 쓰자는 것이다. 백열화(白熱化) 정도로 부를 수 있겠다.
기후 문제가 절체절명의 생존 위기로 다가왔다는 인식은 인류의 공동 대응 노력을 촉구해왔고, 국제 사회는 기후 체제(climate regime)로 대응해왔다. 기후체제란 ‘기후 변화에 대응하기 위하여 국제사회가 필요하다고 생각하는 규범적 규칙(normative rules)과 이를 결정하여 이행·강제하고 발전시키는 기관(institutions), 그리고 그 과정에서 사용되는 절차상의 수단(procedural tools)’을 일컫는다. 1997년 교통의정서에 따른 최초의 기후 체제는 많은 한계를 안고 있었다. 기후 위기를 막는 데 무기력했다는 말이다. 그래서 더 강력한 체제를 요구하는 주장과 논의가 거듭돼왔고, 그렇게 해서 등장한 것이 2015년 파리협정으로 시작된 신(新) 기후체제다. 여기서는 인류 생존을 위한 목표 온도(2℃)에 합의를 보고, 국가들이 감축 목표를 스스로 설정하고 의무적으로 이행할 것을 약속했다. 2018년 9월에는 목표 온도를 더 낮췄다. 기후변화에 관한 정부간 협의체(IPCC)는 특별보고서를 통해 1.5℃ 이하로 온난화를 억제할 것을 요청하고, 2030년까지 전 세계 온실가스 배출량을 2010년 대비 45% 줄여야 한다고 강력히 권고했다.
이처럼 급박하게 돌아가는 기후 문제를 둘러싼 최근 동향은 마치 거대한 변혁 과정처럼 보인다. 미국과 EU 등지에서는 전시(戰時) 수준의 위기의식이 팽배해 있다. 그레타 툰베리라는 스웨덴 청소년에게서 촉발된 ‘미래를 위한 금요일’(전세계적 학생기후파업운동), 미국의 선라이즈 무브먼트(Sunrise Movement), 영국의 멸종저항(Extinction Rebellion) 운동 등 광범위하고 시급한 사회적 변화를 촉구하는 움직임이 매우 거세다. 이와 함께 탈탄소 전환을 위한 초유의 정책 실험도 여러 나라에서 제안되고 있다. 다소 낯선 용어인 ‘그린 뉴딜(Green New Deal)’이 새로운 국가전략으로 급부상한 것이다.
지금 세계의 핵심 어젠다는 단연 ‘그린 뉴딜’이다. 2019년 2월 7일, 미국 민주당 하원의원인 알렉산드리아 오카시오 코르테스와 민주당 상원의원 에드워드 마키는 ‘그린 뉴딜을 실행하기 위한 연방 정부의 의무’를 정하는 결의안을 하원에 제출했고, 민주당은 2020년 대통령 선거의 가장 중요한 공약으로 그린 뉴딜 정책을 수용했다. 이어서 매우 대담한 기후변화 해법들이 속속 제안됐다. 유럽연합은 좀 더 구체적인 실행 계획을 내놓았다. 2019년 12월 유럽연합의 심장 역할을 하는 집행위원회는 ‘유럽 그린 딜’(European Green Deal)이라는 포괄적 정책 패키지를 발표했다. 2050년까지 EU를 ‘최초의 탄소 중립 대륙’으로 만들기 위해 1조 유로(약 1290조원) 규모의 투자계획을 담은 청사진이다. ‘탄소 중립’이란 온난화를 유발하는 탄소 배출량을 신재생에너지 발전 등 탄소 감축 및 흡수 활동을 통해 상쇄해 배출 총량을 ‘0’으로 만드는 것을 말한다. 2030년까지 온실가스 감축목표를 현재의 1990년 대비 40%에서 최소 50%로 상향 조정하고 2050년에는 넷 제로를 달성하겠다는 야심찬 계획이다.
2016년 ‘기후악당국가’로 지목되는 불명예를 안고 있는 우리나라에서도 변화의 싹이 움트고 있다. 정의당과 녹색당은 그린 뉴딜을 핵심 정당 정책으로 채택했다. 지난 4월 총선에서는 더불어민주당도 그린 뉴딜 공약을 내걸었다. 학자들도 나섰다. 경제·인문사회분야의 정부출연연구기관을 지원하는 경제인문사회연구회가 주관한 세미나(2019.7.3.)에서는 그린 뉴딜, 디지털 뉴딜, 휴먼 뉴딜의 3개 축으로 이뤄지는 ‘전환적 뉴딜’을 문재인 정부의 후반기 국정 비전으로 삼자는 주장이 제기됐다. 급기야 정부도 ‘뉴딜’을 거론했다. 지난 5월 7일 부처합동으로 마련된 ‘한국판 뉴딜’이라는 새로운 정책 방향이 발표됐다. 코로나19라는 초유의 감염병 충격으로 경제위기와 경제·사회 구조 변화가 동시에 발생하는 상황에서, 위기를 혁신의 기회로 활용하는 특단의 대책으로 뉴딜을 선택한 것이다. 다만, 이번에 발표된 ‘한국판 뉴딜’은 완결판으로 보이지는 않는다. 디지털 경제에 무게를 실은 산업 및 일자리 정책의 성격이 강하며, 기후 위기 대응책을 담은 그린 뉴딜은 내놓지 못했다. ‘뉴딜’이라는 이름을 달고 있지만 사실상 단기 경기부양책에 그친 긴급대책의 성격이 강하다. 이에 대해서는 환경단체 등의 즉각적인 비판이 제기됐으며, 이를 의식한 탓인지 모르겠으나 문재인 대통령은 ‘한국판 뉴딜’에 그린 뉴딜을 포함할 수 있도록 보완을 지시했다(5월 13일 청와대 대변인 발표).
그린 뉴딜이 기후 위기의 대안으로 부상하면서 그동안의 기후 위기 대응 정책에 대한 엄밀한 검토가 시급한 과제로 대두했다. 특히, 그린 뉴딜의 관점에서 과거 화석연료 기반의 사회경제 시스템을 평가하고 대안을 모색하는 작업이 매우 긴급해졌다. 농업·농촌의 존재 형태를 되묻는 일도 빠뜨릴 수 없는 중요한 과제가 아닐 수 없다. <기후 위기와 농촌의 미래>라는 이번 호의 특집 주제는 미국과 유럽의 그린 뉴딜 동향을 주시하면서 작년부터 줄곧 생각해오던 주제였고, 금년 내내 나눠서 다뤄볼 생각이었다. 다소 긴 호흡으로 여유 있게 기후 문제를 다뤄간다는 생각이었다. 하지만 코로나19 사태가 급박하게 전개되면서 당초의 기획은 조금은 한가한(?) 접근이 되고 말았다. 당장 국가적 과제로 대두한 그린 뉴딜에 관한 집중적 고민을 담지 못했다는 의미에서 그렇다. 다소 아쉬움은 남지만, 이번 호에 실은 글들은 기후 위기 시대, 농업·농촌의 미래를 구상하는 데 필요한 주요 논점을 던져주고 있다. 그린 뉴딜에 관한 본격적 논의는 다음에 다시 다뤄보기로 한다.
이번 호의 특집에는 기후 위기와 관련해 다섯 편의 글을 실었다. 첫 번째 글인 이유진의 ‘기후변화와 농촌의 에너지 전환’은 총론에 해당한다. 기후변화로 인한 폭염, 가뭄, 홍수, 한파, 태풍 등 이상기후가 농업과 농촌에 주는 충격은 이미 새로운 이야기가 아니다. 기후변화가 농민들의 삶에 심각한 위험요소로 등장했지만 정부의 정책적 대응은 매우 미흡하다. 이유진은 이 점을 꼬집는다. 우리나라 농촌의 기후변화와 에너지정책 현황을 살펴보고 농업에너지 전환 종합계획의 필요성을 강조한다. 필자에 따르면, 우리나라 농업부문 기후변화 대응체계는 농업생산성을 유지하거나 높이기 위한 정책과 연구개발 등 산업 중심으로만 접근한다. 기후변화로 영향받는 농민의 삶과 농촌사회에 대한 접근, 즉 농촌이라는 공간에서 벌어지는 기후변화의 복잡한 영향을 분석하고 대책을 수립한다는 비전은 없다. 그리고 정책범위도 대단히 협소하고 에너지 낭비도 방치되고 있다. 농업의 기후위기 대응력을 높이고 에너지효율 향상을 도모하는 농촌에너지전환 종합계획의 시급성을 강조하는 이유다.
임영아의 ‘농업부문의 기후변화 대응, 현황과 과제’에서는 기후변화 대응 국가계획과 농업부문 대응계획 추진 경과를 검토하면서 그동안의 정책적 노력을 평가하고 있다. 우리나라에서는 기후변화 대응 관련 국가 종합대책을 1999년에 수립한 이후 2008년부터 ‘녹색성장’이라는 국가 전략 패러다임을 내세워 5년 단위 발전계획을 수립해왔다. 농림축산영역에서도 2011년부터 기후변화대응 기본계획을 수립·시행하고 있다. 이처럼 꽤 오래전부터 기후변화 대응 정책이 시행돼왔지만 부처 간-부서 간 칸막이, 연구개발성과 중심 집행방식 등으로 인해 효과적으로 대응하지 못했다는 것이 필자의 평가다. 이런 상황을 극복하려면 여러 측면의 대응전략이 필요한데, 특히 국가계획 간 정합성, 정책 설계 시 기후변화를 핵심요소로 고려하는 주류화 경향, 기후변화 완화와 적응 측면을 고려한 정책설계 등이 중요하다고 필자는 강조한다.
기후변화는 농업·농촌의 에너지 문제와도 깊이 연결돼 있다. 우리나라 농업·농촌의 화석연료 의존도는 매우 높다. 지금의 농업은 석유 없이 이뤄질 수 없는 석유 농업이다. 경영비에서 차지하는 에너지 비용도 매우 높다. 가령 원예작물의 에너지 비용은 전체 경영비의 30% 가량이나 된다. 사정이 이렇지만 농업·농촌의 에너지 관련 연구는 매우 부족하다. 남재작은 에너지와 관련한 체계적인 지식의 부족이 농업·농촌 에너지정책 분야의 난맥상으로 이어진다고 지적하면서 이 문제의 중요성을 상기시키고 있다. 그의 ‘농촌의 에너지 이용, 실태와 개선방안’이라는 글에서는 농사용 에너지 사용실태와 함께 관련된 사회경제적 이슈가 검토된다. 농사용 에너지 가격정책, 에너지 효율화, 농업의 지속가능성 등 농사용 에너지와 관련된 쟁점들을 짚어보며 농업·농촌부문의 에너지 문제를 바라보는 새로운 접근 방향을 찾고 있다.
에너지 전환은 에너지 전반의 혁신을 뜻한다. 우리나라에서는 안전하고 깨끗한 에너지를 통해 온실가스와 기후변화 등 지구 환경문제를 해결해 나가려는 세계적 흐름에 맞춰 에너지 전환을 추진해왔다. 전통에너지원인 석탄과 원전 비중을 줄이고 친환경에너지원인 재생에너지 비중을 늘려왔다. 정부는 ‘2030년까지 재생에너지 발전량 비중 20%’를 내세운 ‘재생에너지 3020 이행계획“(2017년 12월 20일)을 발표했다. 신규 설비용량의 95% 이상을 태양광·풍력 등 청정에너지로 공급한다는 계획이었다. 이에 따라 농촌에도 태양광 발전 사업이 급속하게 퍼지면서 기대와 우려가 커지고 있다. 김연중의 ‘농촌 태양광발전 보급의 문제점과 개선방안’은 농촌지역 태양광 에너지의 보급과정에서 짚어봐야 할 환경적, 기술적, 제도적, 경제적, 사회적 이슈를 검토하고 각 이슈별 태양광 에너지 정책방안을 제안한다. 태양광 발전시설 설치에 따른 환경및 경관 훼손 논란, 기후조건에 따른 수급 불균형 문제, 농지이용 및 사업주체 문제, 발전단가와 비용문제, 재생에너지 시설 설치에 따른 사회적 수용과정 등 주요 이슈를 구체적으로 소개한다.
앞서 언급한 바와 같이 미국과 유럽연합은 기후위기에 정면으로 대응하기 위해 전면전(全面戰)에 나섰다. 특히, 유럽연합은 새 집행위 체제를 갖추면서 단순히 기후정책을 뛰어넘어 환경부문의 지속가능성 전략을 구체화하고 있다. 유럽연합 집행위원회는 현재 ‘유럽 그린 딜’이라는 새로운 발전 전략을 체계화하는 작업을 진행하고 있다. 그 중에는 농업과 푸드시스템의 재편계획도 포함되는데, 이는 ‘농장에서 식탁까지 전략’(Farm to Fork Strategy)으로 불린다. 유럽연합 공동농업정책(CAP)의 개혁과 동시에 진행되는 유럽 그린 딜 속의 농업·먹거리 전략의 전모는 아직 밝혀지지 않았지만 큰 골격은 이미 마련돼 있다. 금년 1월 12일 쓰인 ‘유럽의 그린 딜과 농업’이라는 앨런 매튜의 글은 유럽 그린 딜과 함께 농장에서 식탁까지 전략을 개괄적으로 소개하고 있다. 앨런 매튜는 아일랜드에 있는 트리니티 칼리지 명예교수로서 유럽농업정책 분야의 권위자다.
문재인 정부 들어 이뤄진 농정의 여러 변화 가운데 가장 큰 것은 아무래도 공익형 직불제의 도입일 것이다. 정확히 말하자면 쌀 중심의 직불체계를 공익형으로 개편한 것인데, ‘농업소득의 보전에 관한 법률 전부개정법률안’이 국회 본회의를 통과(2019년 12월 27일)하면서 법률의 명칭이 ‘농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률’로 바뀌고 ‘농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도’(일명 공익직불제) 도입이 확정됐다. 새로 개편된 직불제는 농업의 공익성과 다기능성 발현을 이끌어낼 주요 정책수단으로 주목되는 바, 향후 농업·농촌의 유의미한 변화를 가져올 수 있도록 제도가 구상될 필요가 있다. 그것은 결국 기본형 및 선택형 지불 내용의 구성과도 관련이 있는데, 이때 주목해 볼 사례가 스위스의 공익형 직불제도다. 이명헌의 ‘스위스의 공익형 직불제에서 배울 점’은 스위스의 직불제의 발전과정과 그 내용을 검토하면서 앞으로 우리나라의 직불제 발전에 참고할 만한 사항을 정리하고 있다. 스위스의 직접지불제는 연간 농업식품 예산의 약 77%를 차지할 정도로 중요한 정책수단이다. 이명헌은 스위스 사례를 통해 얻을 수 있는 시사점을 다음과 같이 정리한다. 첫째, 스위스는 직불제가 달성해야할 목표와 역할을 헌법과 농업법, 시행령에 명시해 정책 추진의 법적 근거를 공고히 하였다. 둘째, 중장기 농업정책 수립시 구체적인 내용과 예산계획을 연계해 구체성과 구속력을 확보하고 있다. 셋째, 단기 성과지표 중심인 우리와 달리 주요 정책영역별 장기 성과지표를 설정하고 점검하는 점, 그리고 공익형 직불제 도입을 통한 생태성과 증명의 수준을 높이고자 하는 점, 마지막으로 식량안보나 기본적 생태의무 이행 수준에서 나아가 동물복지, 생물다양성 등과 같은 높은 수준의 공익 가치 실현을 위해 재원을 배분하고 있다는 사실이다.
우리나라 농업과 여러모로 비슷한 점을 지닌 일본의 직불제도 역시 또 다른 반면교사 역할을 할 수 있다. 일본은 2014년에 쌀 변동직불금을 폐지한 데 이어 2018년에는 쌀 고정직불금까지 폐지했다. 대신에 중산간지역 등 직접지불, 환경보전형농업 직접지불, 다원적 기능 지불 등 이른바 ‘일본형 직불제’를 강화하는 방향으로 직불제도를 개편했다. 일본형 직불제의 목적, 수급요건, 단가설정 등 제도의 일반적 내용, 그리고 구체적 실시 현황에 관해서는 그동안 국내에 많이 소개되지 않았다. 이에 이번 호의 ‘자료’ 코너를 통해 일본 농림수산성의 홈페이지에 게시된 해설자료를 발췌 번역해 일본형 직불제의 내용을 조금 상세하게 설명한다.
코로나19 위기로 우리 사회 곳곳에서 상당히 큰 변화가 일어나고 있다. 농업·농촌·농민의 존재 형태에도 적지 않은 변화는 불가피할 것 같다. 필자가 보기에, 코로나19는 ‘미래는 예측 불가능하다’는 것을 분명하게 보여줬다. 이제 우리는 과거 세계로 되돌아가기 어렵다. 유발 하라리의 말처럼 “폭풍은 지나가고 인류는 살아남겠지만 우리는 다른 세상에 살게 될 것” 같다. 앞으로도 지금까지 해 오던 것과 똑같이 사람, 자연, 사회를 계속 대한다면 인류의 미래는 밝지 않을 것이다. 그렇다면 어떻게 할 것인가. 지금까지의 삶의 방식을 바꾸고 새로운 원칙과 세계관을 바탕으로 사회와 경제를 바꿔가야 하지 않을까. 예측 불가능한 미래 앞에서 우리가 미래를 대하는 방식은 ‘결단’ 밖에 없을 것이다. 온통 화석연료 기반의 농업·농촌의 삶을 바꾸는 일도 그럴 것이다. ‘하던 대로’하거나 ‘조금 고쳐 쓰는’ 방식으로 위기를 극복하기는 어렵다. 경로를 바꿔야 한다.