2년 전 대통령 선거 때 농업과 관련하여 대통령은 농업직불금 예산규모를 5조원까지 늘리겠다고 공약한 바 있다. 어디까지를 직불금으로 볼 것인가 따져보아야 할 문제이지만 농정당국의 수치로는 올해 ‘농업직불제’의 예산은 3조 원을 넘는다. 3조 원은 우리 농업 GDP의 10%, 아니 더 실감나게 말하자면 2023년 상장회사 자산기준 24위인 하나인 KB금융의 1년 매출액보다 큰 규모이다. 이 큰 돈으로 우리는 무엇을 얻고 있을까? 고물가, 고금리로 고생하는 국민들이 낸 이 많은 세금을 농가당 평균 300만원씩 받으면서 농업은 우리 사회에 무엇을 주겠다고 약속하고 있는가? 그 약속을 지킬 준비가 되어있는가?
이번 호 특집은 ‘직불 5조 원 시대: 우리는 무엇을 할 수 있는가’라는 주제로 직불제에 대한 근본적 질문을 해 보았다. 농정연구센터 제353회와 354회 세미나에서 이러한 질문을 다루는 세 편의 글이 발표되고 전문가들의 토론이 이어졌다.
장민기의 글은 직불제의 목표와 추진체계를 점검한다. 그는 공익지불제의 중요 골격을 ‘쌀’에서 ‘공익’으로의 전환, 기본직불과 선택지불의 구분, 농업경영 안정 추구로 요약한다. 그는 공익직불의 지향점과 관련하여 ‘경쟁력’과 ‘미래 성장산업’을 강조하는 농정지향과 공익직불이 지향하는 가치가 상충할 수 있다는 점, 농산물 수급 균형을 교란할 수 있다는 점, 그리고 구조적 퇴행 초래라는 문제를 지적하고 있다. 또한, 공익직불 제도의 추진체계와 관련해서는 의무사항이 적극적 ‘실천’ 사항이 아니라 다른 법규에 따른 ‘적발’시에야 미준수가 확인되는 이중처벌적 성격을 가지고 있고, 일부 준수조건은 형식화되고 있다는 문제점, 그리고 지자체 농정의 역할을 국가 농정의 집행기구로 축소시키고 있다는 점을 지적하고 있다. 그는 향후의 과제로 공익직불이 실현해야 할 농업농촌의 가치와 국민 삶의 질 향상에 기여에 대한 명확한 목표제시, 선택직불지원 대상의 ‘농촌’활동으로의 확대, 효율적 추진을 위한 ICT 기술 개발, 준수사항 실질화, 관련 부서간 협업체계 구축, 그리고 선택직불의 지역업무로의 재배분 등을 제시하고 있다.
이명헌은 ‘직불제로 무엇을 할 수 있는가’라는 단순한 질문을 하면서 공익직불의 정책목표로 공익증진과 농업인의 소득안정이라는 두가지가 제시되고 있지만 실제로는 전자보다 소득안정 또는 소득균등화가 훨씬 강조되고 있다고 지적한다. 그는 농가소득에서 농업소득이 차지하는 비율이 지속적으로 저하하고 있으며, 직불금이 농업소득에 비례하는 경향이 있고, 경영규모가 클수록 농업소득이 농가소득에 차지하는 비율이 높다는 사실을 지적한 후, 이를 종합하면 농업보조금 이 경지규모가 작은 농가의 소득을 지지하기에는 한계가 있음을 보여주고 있다. 한편, 제도적으로 공익직불이 추구하는 공익기능 중에 기후위기 대응이 자리잡고 있지 못하고 농정의 성과계획 체계 안에서도 상위 전략목표에서도 빠져 있는 것이 문제라고 주장하고 있다. 그는 또한 생산자는 직불금 수취를 권리로, 정부는 직불금 예산소진을 반드시 달성해야 할 과제로 인식하는 경향 속에서 공익성 공급을 위한 ‘준수의무’가 주변화되고 있음을 지적한다. 그리고 농업생산자의 공익제공 기능을 지원하고 그 제공여부를 확인할 수 있는 인프라도 취약함을 지적하고 있다.
서세욱의 글은 쌀 과잉 문제가 왜 발생하였는가라는 근본적 문제에 대한 답을 찾으려는 시도이다. 그에 따르면 실질 산지 쌀값 추세선이 하락국면에 집입하였으나 상승국면으로 전환할 가능성이 높다. 또한 정부의 시장개입 패턴이 알려진 상황에서 정부매입량 확대가 산지 쌀값 안정에 도움이 되지 않는다. 그는 더 나아가 산지 쌀값에 공익직불 도입이전 시기에 대해서는 고정직불금, 그 이후 시기에 대해서는 기본형직불금을 더한 쌀 재배농가의 ‘농가수취가격’을 계산하여 그 가격이 공익직불제 시행으로 인해 인상되었다는 것, 그리고 쌀의 노동력 투입시간 당 소득이 타작목에 비해 높게 유지되고있음을 보여준다. 이로 인해서 경지 중에서 쌀재배 면적의 비율이 장기적으로는 서서히 하락해 왔지만 2022년 49%로 여전히 압도적으로 높은 수준이다. 반면, 일본에서는 쌀값이 1993년을 정점으로 하락하였고 쌀의 노동시간 당 소득도 밭작물이나 채소에 비해서 상대적으로 낮아져 와서 그 결과 경지 중 쌀 재배면적의 비율도 2021년 기준 32%로 낮아졌다. 서세욱은 이러한 분석에 입각하여 쌀 과잉문제 극복을 위해서는 효과 없는 정부매입을 지양하고 수급이 반영된 쌀 가격을 실현해야 한다는 결론을 내리고 있다.
이번호 ‘논단’, ‘기획’, 그리고 ‘현장’은 우리 농업, 농촌을 원경遠景과 근경近景으로 살피는 글이다.
‘논단’에 실린 장민기의 글은 우리 밥상과 농업을 둘러싸고 있는 세계 축산산업의 동향이라는 원경遠景을 살피고 있다. 세계 육류생산량은 최근 20년간 45%나 증가하였다. 교역구조면에서는 수출국으로 브라질, 수입국으로 중국의 중요성이 빠르게 증가하고 있다. 가축사육 두수가 증가하는 가운데 주요 수출국 기반의 대규모 팩커들이 국적 기준 상황파악이 어려울 정도로 글로벌화하였다. 한편 아프리카 돼지열병을 계기로 EU 내 이대 양돈 강국인 스페인과 독일은 서로 다른 진화경로를 밟고 있다. 스페인은 수출을 확장하면서 성장 기회로 삼았고 독일은 국내수요가 감소하는 가운데 환경, 수급 균형의 안정구조 정착에 힘쓰고 있다. 이러한 큰 흐름을 정리한 후 장민기는 기후변화, 환경·생태 가치를 중시하는 흐름, 육류 선호 변화, 미래 세대가치 변화 등에 전통적 산업 체제로 대응하기 어려움을 지적하면서 시간과 싸우는 ‘혁신’의 필요를 강조하고 있다.
‘기획’에 실린 장원의 글은 우리 농촌의 근경近景을 보여주는 글이다. 경남 함양 서하초등학교의 사례를 중심으로 작은학교 살리기와 농촌유학이 농촌공동체 활성화에 어떻게 기여할 수 있는지를 이야기한다. 2020년 전교생 10명으로 폐교위기에 놓였던 이 학교는 학교, 지역 인사, 학부모, 교육지원청, 군청, 의회, 향우회, 동창회 등이 ‘학생모심위원회’를 조직하여 학부모 주택제공 및 일자리 알선, 전교생 해외어학연수 및 장학금, 체험프로그램 등을 패키지로 한 ‘아이토피아’ 프로젝트 전국설명회를 통해서 300명이 넘는 학생들의 지원을 받아 그 중 31명을 학생을 유치하는 성공을 이루었다. 이러한 성과는 거창, 해남 등으로 확산되었다. 이러한 사례를 통해서 장원은 ‘지역의 작은학교 살리기가 인구유입에 효과적인 방법’이라고 주장한다. 그러나 그 과정에서 생겨나는 문제점도 적지 않다. 다양한 갈등이 전입/기존 학생과 교사, 전입/기존 학부모, 관련된 정책의 혜택을 받은 사람과 그렇지 못한 사람들 사이에 일어난다. 또한 작은 학교가 감당하기에 벅찬 많은 공약과, 재정과 프로그램의 지속가능성의 문제도 존재한다. 그는 이러한 문제들을 해결하기 위해서는 학교,지역사회,그리고 관의 교육거버넌스 구축이 중요함을 지적한다.
‘현장’에서 이도현이 경북 경산의 청년농부 여영훈을 인터뷰한 글은 최근접最近接 클로즈업이다. 그는 부모님의 농사를 물려받아 기계화와 수익률 개선, 정부지원사업 참여를 통해서 농사에 대한 확신을 가지게 되었다. 계절성이 강한 농업노동을 하는 가운데 1년 단위로는 사무직 근로자와 비슷하거나 더 적게 일하는 그는 작년 2억 4천만원의 수익에서 비용을 제하고 8천만 정도의 소득을 얻었다. 그는 농업의 가장 큰 장점을 자유롭다는 데에서 찾으며 새로운 농업기술을 배우고 도전하는 것을 즐기고 있다. 그는 농지와 관련된 직불금이 일종의 연금처럼 되어서 청장년농의 규모 확장에 장애가 되는 현실, 그리고 기존의 농업입들이 청년 농업인을 밥그릇 뺏는 사람으로 생각하는 경향을 안타까와 한다. 또한 신규 청년농이 진입하기 어려운 지자체 지원사업의 구조, 경영기반이 아직 불안정한 청년농을 대상으로 하는 스마트팜 정책의 문제점을 지적하면서, 신규 청년농들에게 최소한의 안정장치를 마련해주고 농업 접근의 문턱을 낮추어 주어야 한다고 말하고 있다.
투자금액이 많다고 사업이 성공하는 것이 아님은 누구나 다 알고있다. 들어간 비용을 만회하고도 남는 가치를 창출하는 사업이 살아남는다. 직불제는 큰 사업이 되었다. 어려운 가운데에서도 세금을 내고 있는 국민들에게 만족할 만한 결과를 돌려 줄 수 있어야 사업이 지속될 것이다. 우리 농업과 농촌의 원경과 근경 모두를 세밀히 살펴야할 이유이다.
발간일 : 2024년 4월 30일 분량 : 176쪽
[책머리에] 거대한 사업, 직불제 / 이명헌 (계간 농정연구 편집위원장, 인천대학교 경제학과 교수)
2년 전 대통령 선거 때 농업과 관련하여 대통령은 농업직불금 예산규모를 5조원까지 늘리겠다고 공약한 바 있다. 어디까지를 직불금으로 볼 것인가 따져보아야 할 문제이지만 농정당국의 수치로는 올해 ‘농업직불제’의 예산은 3조 원을 넘는다. 3조 원은 우리 농업 GDP의 10%, 아니 더 실감나게 말하자면 2023년 상장회사 자산기준 24위인 하나인 KB금융의 1년 매출액보다 큰 규모이다. 이 큰 돈으로 우리는 무엇을 얻고 있을까? 고물가, 고금리로 고생하는 국민들이 낸 이 많은 세금을 농가당 평균 300만원씩 받으면서 농업은 우리 사회에 무엇을 주겠다고 약속하고 있는가? 그 약속을 지킬 준비가 되어있는가?
이번 호 특집은 ‘직불 5조 원 시대: 우리는 무엇을 할 수 있는가’라는 주제로 직불제에 대한 근본적 질문을 해 보았다. 농정연구센터 제353회와 354회 세미나에서 이러한 질문을 다루는 세 편의 글이 발표되고 전문가들의 토론이 이어졌다.
장민기의 글은 직불제의 목표와 추진체계를 점검한다. 그는 공익지불제의 중요 골격을 ‘쌀’에서 ‘공익’으로의 전환, 기본직불과 선택지불의 구분, 농업경영 안정 추구로 요약한다. 그는 공익직불의 지향점과 관련하여 ‘경쟁력’과 ‘미래 성장산업’을 강조하는 농정지향과 공익직불이 지향하는 가치가 상충할 수 있다는 점, 농산물 수급 균형을 교란할 수 있다는 점, 그리고 구조적 퇴행 초래라는 문제를 지적하고 있다. 또한, 공익직불 제도의 추진체계와 관련해서는 의무사항이 적극적 ‘실천’ 사항이 아니라 다른 법규에 따른 ‘적발’시에야 미준수가 확인되는 이중처벌적 성격을 가지고 있고, 일부 준수조건은 형식화되고 있다는 문제점, 그리고 지자체 농정의 역할을 국가 농정의 집행기구로 축소시키고 있다는 점을 지적하고 있다. 그는 향후의 과제로 공익직불이 실현해야 할 농업농촌의 가치와 국민 삶의 질 향상에 기여에 대한 명확한 목표제시, 선택직불지원 대상의 ‘농촌’활동으로의 확대, 효율적 추진을 위한 ICT 기술 개발, 준수사항 실질화, 관련 부서간 협업체계 구축, 그리고 선택직불의 지역업무로의 재배분 등을 제시하고 있다.
이명헌은 ‘직불제로 무엇을 할 수 있는가’라는 단순한 질문을 하면서 공익직불의 정책목표로 공익증진과 농업인의 소득안정이라는 두가지가 제시되고 있지만 실제로는 전자보다 소득안정 또는 소득균등화가 훨씬 강조되고 있다고 지적한다. 그는 농가소득에서 농업소득이 차지하는 비율이 지속적으로 저하하고 있으며, 직불금이 농업소득에 비례하는 경향이 있고, 경영규모가 클수록 농업소득이 농가소득에 차지하는 비율이 높다는 사실을 지적한 후, 이를 종합하면 농업보조금 이 경지규모가 작은 농가의 소득을 지지하기에는 한계가 있음을 보여주고 있다. 한편, 제도적으로 공익직불이 추구하는 공익기능 중에 기후위기 대응이 자리잡고 있지 못하고 농정의 성과계획 체계 안에서도 상위 전략목표에서도 빠져 있는 것이 문제라고 주장하고 있다. 그는 또한 생산자는 직불금 수취를 권리로, 정부는 직불금 예산소진을 반드시 달성해야 할 과제로 인식하는 경향 속에서 공익성 공급을 위한 ‘준수의무’가 주변화되고 있음을 지적한다. 그리고 농업생산자의 공익제공 기능을 지원하고 그 제공여부를 확인할 수 있는 인프라도 취약함을 지적하고 있다.
서세욱의 글은 쌀 과잉 문제가 왜 발생하였는가라는 근본적 문제에 대한 답을 찾으려는 시도이다. 그에 따르면 실질 산지 쌀값 추세선이 하락국면에 집입하였으나 상승국면으로 전환할 가능성이 높다. 또한 정부의 시장개입 패턴이 알려진 상황에서 정부매입량 확대가 산지 쌀값 안정에 도움이 되지 않는다. 그는 더 나아가 산지 쌀값에 공익직불 도입이전 시기에 대해서는 고정직불금, 그 이후 시기에 대해서는 기본형직불금을 더한 쌀 재배농가의 ‘농가수취가격’을 계산하여 그 가격이 공익직불제 시행으로 인해 인상되었다는 것, 그리고 쌀의 노동력 투입시간 당 소득이 타작목에 비해 높게 유지되고있음을 보여준다. 이로 인해서 경지 중에서 쌀재배 면적의 비율이 장기적으로는 서서히 하락해 왔지만 2022년 49%로 여전히 압도적으로 높은 수준이다. 반면, 일본에서는 쌀값이 1993년을 정점으로 하락하였고 쌀의 노동시간 당 소득도 밭작물이나 채소에 비해서 상대적으로 낮아져 와서 그 결과 경지 중 쌀 재배면적의 비율도 2021년 기준 32%로 낮아졌다. 서세욱은 이러한 분석에 입각하여 쌀 과잉문제 극복을 위해서는 효과 없는 정부매입을 지양하고 수급이 반영된 쌀 가격을 실현해야 한다는 결론을 내리고 있다.
이번호 ‘논단’, ‘기획’, 그리고 ‘현장’은 우리 농업, 농촌을 원경遠景과 근경近景으로 살피는 글이다.
‘논단’에 실린 장민기의 글은 우리 밥상과 농업을 둘러싸고 있는 세계 축산산업의 동향이라는 원경遠景을 살피고 있다. 세계 육류생산량은 최근 20년간 45%나 증가하였다. 교역구조면에서는 수출국으로 브라질, 수입국으로 중국의 중요성이 빠르게 증가하고 있다. 가축사육 두수가 증가하는 가운데 주요 수출국 기반의 대규모 팩커들이 국적 기준 상황파악이 어려울 정도로 글로벌화하였다. 한편 아프리카 돼지열병을 계기로 EU 내 이대 양돈 강국인 스페인과 독일은 서로 다른 진화경로를 밟고 있다. 스페인은 수출을 확장하면서 성장 기회로 삼았고 독일은 국내수요가 감소하는 가운데 환경, 수급 균형의 안정구조 정착에 힘쓰고 있다. 이러한 큰 흐름을 정리한 후 장민기는 기후변화, 환경·생태 가치를 중시하는 흐름, 육류 선호 변화, 미래 세대가치 변화 등에 전통적 산업 체제로 대응하기 어려움을 지적하면서 시간과 싸우는 ‘혁신’의 필요를 강조하고 있다.
‘기획’에 실린 장원의 글은 우리 농촌의 근경近景을 보여주는 글이다. 경남 함양 서하초등학교의 사례를 중심으로 작은학교 살리기와 농촌유학이 농촌공동체 활성화에 어떻게 기여할 수 있는지를 이야기한다. 2020년 전교생 10명으로 폐교위기에 놓였던 이 학교는 학교, 지역 인사, 학부모, 교육지원청, 군청, 의회, 향우회, 동창회 등이 ‘학생모심위원회’를 조직하여 학부모 주택제공 및 일자리 알선, 전교생 해외어학연수 및 장학금, 체험프로그램 등을 패키지로 한 ‘아이토피아’ 프로젝트 전국설명회를 통해서 300명이 넘는 학생들의 지원을 받아 그 중 31명을 학생을 유치하는 성공을 이루었다. 이러한 성과는 거창, 해남 등으로 확산되었다. 이러한 사례를 통해서 장원은 ‘지역의 작은학교 살리기가 인구유입에 효과적인 방법’이라고 주장한다. 그러나 그 과정에서 생겨나는 문제점도 적지 않다. 다양한 갈등이 전입/기존 학생과 교사, 전입/기존 학부모, 관련된 정책의 혜택을 받은 사람과 그렇지 못한 사람들 사이에 일어난다. 또한 작은 학교가 감당하기에 벅찬 많은 공약과, 재정과 프로그램의 지속가능성의 문제도 존재한다. 그는 이러한 문제들을 해결하기 위해서는 학교,지역사회,그리고 관의 교육거버넌스 구축이 중요함을 지적한다.
‘현장’에서 이도현이 경북 경산의 청년농부 여영훈을 인터뷰한 글은 최근접最近接 클로즈업이다. 그는 부모님의 농사를 물려받아 기계화와 수익률 개선, 정부지원사업 참여를 통해서 농사에 대한 확신을 가지게 되었다. 계절성이 강한 농업노동을 하는 가운데 1년 단위로는 사무직 근로자와 비슷하거나 더 적게 일하는 그는 작년 2억 4천만원의 수익에서 비용을 제하고 8천만 정도의 소득을 얻었다. 그는 농업의 가장 큰 장점을 자유롭다는 데에서 찾으며 새로운 농업기술을 배우고 도전하는 것을 즐기고 있다. 그는 농지와 관련된 직불금이 일종의 연금처럼 되어서 청장년농의 규모 확장에 장애가 되는 현실, 그리고 기존의 농업입들이 청년 농업인을 밥그릇 뺏는 사람으로 생각하는 경향을 안타까와 한다. 또한 신규 청년농이 진입하기 어려운 지자체 지원사업의 구조, 경영기반이 아직 불안정한 청년농을 대상으로 하는 스마트팜 정책의 문제점을 지적하면서, 신규 청년농들에게 최소한의 안정장치를 마련해주고 농업 접근의 문턱을 낮추어 주어야 한다고 말하고 있다.
투자금액이 많다고 사업이 성공하는 것이 아님은 누구나 다 알고있다. 들어간 비용을 만회하고도 남는 가치를 창출하는 사업이 살아남는다. 직불제는 큰 사업이 되었다. 어려운 가운데에서도 세금을 내고 있는 국민들에게 만족할 만한 결과를 돌려 줄 수 있어야 사업이 지속될 것이다. 우리 농업과 농촌의 원경과 근경 모두를 세밀히 살펴야할 이유이다.